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美國對虛擬貨幣的監管秉持其一貫對新技術的監管態度，即先適用現有框架下的分業監管，待時機成熟后推出完善的法規集中監管。在美國的分業監管模式下，不同類型的金融業務由不同的政府機構監管。針對虛擬貨幣，美國聯邦的相關行政監管機構以及美國聯邦法院作出了諸多的司法判決和行政裁定。其中，大部分案件的焦點集中在虛擬貨幣是否滿足法律中所要求的法定貨幣的要件，以及什么樣的行為構成虛擬貨幣經營活動。

審慎監管

在美國，諸多州出臺了專門針對虛擬貨幣的監管法律，如紐約州的NYDFS Bitlicense法案、紐約州銀行監督協會(Conference of State Bank Supervisors)關于虛擬貨幣的框架性意見等。在此基礎上，美國的州際統一法律委員會于2017年年會上通過了《虛擬貨幣商業統一監管法》(以下簡稱“法案”)。雖然這一法案沒有強制的法律效力，但是對美國各州的立法具有重要的參考意義。法案中首先對“虛擬貨幣”“虛擬貨幣經營活動”等有爭議的名詞作出了明確定義。其中，“虛擬貨幣經營活動”的定義較寬泛，不僅包括傳統的貨幣轉移和貨幣管理，還包括了使用貴重金屬權屬證書的交易，以及將游戲使用的代幣交換為其他虛擬貨幣或法定貨幣的行為。然后，法案還規定了虛擬貨幣服務機構在滿足必要條件后需在相關政府機構登記注冊，獲取營業執照。如果虛擬貨幣服務機構涉及的交易額度不到3.5萬美元的話，還可以通過簡便的臨時登記制度申請臨時執照。法案還詳細規定了金融監管機構對虛擬貨幣服務機構的定期審查要求，同時要求虛擬貨幣服務機構提供保證金、定期提供財務報告、交易記錄和客戶信息。最后，在監管機關登記注冊的虛擬貨幣參與者在其特定信息發生變化、股權結構發生變化或所有權發生變化時，還需要及時向監管機關提出著錄項目修改請求。

反洗錢和防止犯罪

聯邦反洗錢法案(AML)適用于使用虛擬貨幣跨境洗錢的行為。該法案同時要求貨幣服務機構(MSB)構建反洗錢機制。使用虛擬貨幣洗錢的案例很多，其中最著名的是暗網中名叫Silk Road的線上犯罪市場網站。該網站通過收取不可以被追蹤的虛擬貨幣，繞過監管體系將犯罪的非法所得變為合法收入。美國財政部的金融犯罪執行網絡(FinCEN)發出指導文件指出，聯邦每個州的虛擬貨幣管理機構受聯邦銀行保密法案(BSA)的約束，虛擬貨幣的交易中介必須按照貨幣服務機構(MSB)的標準在財政部的金融犯罪執行網絡(FinCEN)登記注冊，以防止利用虛擬貨幣洗錢或其他與虛擬貨幣相關的金融犯罪。這一指導文件對于前期世界范圍內爆發的勒索病毒事件特別有針對性。勒索病毒通過遠程加密感染病毒的電腦終端中的文件，隨后向文件所有者勒索虛擬貨幣作為贖金，比特幣充當了洗錢和媒介犯罪的工具。

對貨幣服務機構的監管

美國財政部對貨幣服務機構的定義是任何涉及將虛擬貨幣兌換成實際貨幣、基金或其他虛擬貨幣的機構。虛擬貨幣的交易活動包括接受虛擬貨幣或者轉移虛擬貨幣、代持虛擬貨幣、買賣虛擬貨幣、兌換虛擬貨幣，以及控制/管理/發行虛擬貨幣的行為。同時，聯邦內部分州的貨幣轉移法也規定貨幣轉移者必須在州政府的監管機構登記注冊。在近期美國財政部金融犯罪執行網絡(FinCEN)所裁定的行政案件中，基于區塊鏈技術提供金融結算解決方案的供應商Ripple Labs，Inc.，因為在出售虛擬貨幣之前沒有在FinCEN注冊為貨幣服務機構，成為了第一個被聯邦財政部處罰的虛擬貨幣交易所。最后，從市場監管的角度來看，聯邦期貨交易委員會(CFTC)將虛擬貨幣定義為“商品”，受商品交易法案的監管。所有涉及虛擬貨幣的期貨交易、運營虛擬貨幣的期貨交易平臺或提供與虛擬貨幣相關咨詢的機構，都需要在聯邦期貨交易委員會申請執照，受其法規的監管。

行為監管

聯邦消費者保護法和聯邦消費者金融保護局(CFPB)主要負責保護虛擬貨幣投資人的合法權益，特別是虛擬貨幣發行機構有義務和責任對金融投資人進行風險教育。早在2014年，聯邦消費者金融保護局以及相關州的對應機構就發布了多個公告向金融投資人介紹虛擬貨幣可能帶來的風險，同時接受投資人對虛擬貨幣和虛擬貨幣服務機構的舉報。公告內容提及虛擬貨幣沒有FDIC提供的保險，相關金融科技還不大成熟，以及虛擬貨幣交易常涉及犯罪，屬于高風險投資。另外，如果虛擬貨幣被用于在線賭博，那么就會受到聯邦互聯網反賭博法案(UIGEA)的監管。同時，如果虛擬貨幣在博彩活動中采用了匯款的方式，還會受到聯邦匯款法案的監管(FWA)。該法案禁止在博彩活動中使用匯款的方式轉移貨幣。在美國聯邦法院近期處理的非法集資案件中，被告在網絡上吸收虛擬貨幣的集資，隨后被告將收到的虛擬貨幣用于支付集資人的利息。同時，被告私自挪用集資到的虛擬貨幣，故意對集資人隱瞞資金的用途。對此，聯邦法院認為，虛擬貨幣不僅可以作為普通貨幣用于交換商品和服務，同時也可以通過交易所兌換為法定貨幣，虛擬貨幣滿足貨幣的定義，等同于法定貨幣。投資人使用虛擬貨幣參與集資，因而也應當被算作是使用法定貨幣集資。因此，聯邦法院認為在獲取虛擬貨幣集資后提供虛擬貨幣作為利息的行為等同于提供利息，被告的非法集資罪名成立。

防止非法證券活動

最近美國證券交易委員會(SEC)的調查報告中確認了至少部分虛擬貨幣項目滿足證券發行的所有要件，虛擬貨幣可以被看做是證券。虛擬貨幣的交易機構需要登記為證券交易所，以杜絕非法發行證券的違法行為。虛擬貨幣不能被用于沒有登記注冊的證券交易。如果沒有在美國證券交易委員會登記的情況下以收取虛擬幣的條件出售公司股權，則違反了聯邦證券交易法。由此，美國證券交易委員會將與虛擬貨幣相關的證券交易行為納入了聯邦證券監管體系。上述的司法判決和行政裁定，避免了虛擬貨幣發行項目通過發行代幣的方式來規避現有的金融監管，有效地杜絕了非法證券活動。

美國虛擬貨幣監管框架的經驗

首先，在公平的原則下構建虛擬貨幣的營業執照審批制度。所有參與虛擬貨幣的商業活動，并達到一定交易量的服務機構，都應當在監管機構申請營業執照，便于統一監管。同時，申請人需要在監管機構存放多種不同形式的保證金，以確保申請人在監管體制下遵守法律法規。此外，申請人還需要保持規定量的儲備金，以備不時之需。監管機構在其認為必要的時候還可以對申請人開展調查，申請人需要積極配合，同時承擔調查的費用。

其次，完善虛擬貨幣服務機構的信息披露制度，加強對消費者的保護。虛擬貨幣服務機構除了提供其基本信息外，還需要詳細披露現在和以前所從事的商業活動、所涉及的行政和司法案件、破產歷史等信息。監管機關還需要保障消費者的風險知情權，提示投資風險和維權路徑，構建完善的消費者權利保護機制。在具體監管中主要體現在對融資金額實施審批制度，要求披露融資主體資格和高管人員的詳細信息，要求披露資金托管情況，督查資金使用規劃和項目實施時間安排，提升虛擬貨幣項目的透明度。同時，美國的臨時執照制度將那些交易量達不到法律規定最低標準的參與者也納入監管的做法可以最大限度地覆蓋虛擬貨幣的參與者。

再次，加強對違法虛擬貨幣服務機構的懲罰力度。需要對無證經營和違反監管規定的服務機構制定嚴格的懲罰制度，包括但不限于罰款、停業整頓和吊銷執照，對嚴重違法機構的負責人還應當追究刑事責任。

最后，完善虛擬貨幣服務機構的合規制度，構建貨幣轉移報告和可疑交易報告制度，加強行為監管。為了防止不法分子利用虛擬貨幣犯罪，虛擬貨幣服務機構應定期向監管機關提交其交易平臺上的產品轉移情況、客戶信息和財務信息。保存規定年限內記錄的所有產品交易信息，接受監管機關隨時審查。同時，實施實時監控，一旦發現可疑的交易立即上報。此外，虛擬貨幣服務機構應當充分了解其服務的客戶，最大限度地降低信息不對稱所帶來的風險。最后，虛擬貨幣服務機構的基本信息發生變化時需要及時向監管機構申請信息更改。

對中國虛擬貨幣監管的思考

虛擬貨幣在美國的發展以及相關立法和監管實踐的經驗具有重要的借鑒意義和啟示作用。美國的虛擬貨幣處于政府的嚴格監管之下，在發展過程中仍暴露出了一些問題，而我國與虛擬貨幣相關的立法還很不完備，也遠未形成一套完整有效的監管體系，虛擬貨幣的快速發展造成了很大的風險。比如，前期各類以發行虛擬貨幣籌資的首次代幣發行(ICO)激增，沒有規范程序可循，消費者僅基于白皮書的內容來判斷是否參與融資，而多數的白皮書內容虛假、嚴重失真，涉嫌非法集資。很多消費者并不關心項目本身的價值，只關心投資回報，致使風險被忽略。從理論上講，虛擬貨幣的價值取決于項目白皮書中承諾的技術方案能否成功實現，但很多ICO項目募集資金并沒有用于項目本身，而是被挪用至其他用途，甚至一些項目的實際操作與白皮書的內容毫無關系，涉嫌明顯的主觀故意合同詐騙。

當前，我國虛擬貨幣的法律基礎還很不完備、相關監管條件也不完全具備，而且投資者還不成熟，難以辨別虛擬貨幣的風險，由于沒有一套完善的虛擬貨幣投資者權利保護機制和風險教育機制以保障虛擬貨幣投資者的風險知情權和維權救濟路徑，同時虛擬貨幣的風險暴露會嚴重擾亂社會經濟秩序，并可能傳染成為系統性金融風險隱患。為了守住不發生系統性金融風險的底線，當前禁止ICO和虛擬貨幣平臺的交易是十分必要的。

虛擬貨幣監管的終極目標是確保其為公共利益和國家利益服務，同時保護消費者合法權益，維護金融市場穩定，促進支持實體經濟的金融創新。在金融科技快速發展的今天，全球監管當局需要進一步加強合作，深入研究，繼續對虛擬貨幣監管框架進行探索。

【來源：《中國金融》 作者：孫國峰 陳實】