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對于絕大多數傳統小額貸款公司而言，觸網發展之路還無法正式走通。也正是出于這一考慮，各地地方政府在推出網絡小貸試點時，多數強調發起方的互聯網背景，應該肯

一、小額貸款公司的前世今生中央政策定調，小額貸款公司異軍突起

2005年農村金融創新迎來了一陣春風，在黨中央的關懷下，中央一號文件正式定調“有條件的地方，可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織”，農村金融服務主體多元化的征程正式開啟。

人民銀行、銀監會、財政部、商業部等相關部委首先響應，當年就開展小額貸款組織試點問題進行了多次的調研和政策研討。基于調研結果，2005年10月，人民銀行組織在山西、四川、貴州、內蒙古、陜西五?。▍^）各選擇一個縣開啟小額貸款公司試點，設立的小額貸款公司由人民銀行進行業務指導；此外，規定試點以外的其他省政府，可自行組織嘗試。小額貸款公司試點的口子一開，頗有星火燎原之勢，在2015年試點滿十年之際，機構總數量一度高達8910家，貸款余額近萬億。

然而，農村金融主體創新并不局限于小額貸款公司一種類型。2006年的中央一號文件進一步提出“大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織”，并就“有關部門要抓緊制定管理辦法”做出了指示。為深入貫徹中央精神，2006年12月22日銀監會發布新政策，調低農村金融機構的準入門檻，鼓勵設立三類新型農村金融機構，即村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司。

部委發展思路分歧，小貸公司身份模糊

就小額貸款組織具體落地形式，人民銀行、銀監會在啟動階段就有思路上的分歧。銀監會推出的“貸款公司”與人民銀行推出的“小額貸款公司”看著名字接近，且都是服務三農，但并非一回事情。央行認識到了農村金融市場大量民間放貸者的存在，意圖通過小額貸款組織推動民間金融“陽光化”，以此規范農村金融服務體系。因此，在央行的小額貸款公司試點中并未硬性規定小額貸款公司的股東背景，發起設立小額貸款公司的大多為產業資本或傳統民間放貸者。

銀監會的相關政策規定，農村資金互助社由“鄉（鎮）、行政村農民和農村小企業自愿入股組成”，且“單個農民或單個農村小企業向資金互助社入股，,其持股比例不得超過農村資金互助社股金總額的10%”；貸款公司是“由境內商業銀行或農村合作銀行全額出資的有限責任公司”；村鎮銀行“最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構”，“單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%”?？梢姡阢y監會的思路框架下，農村金融創新應由銀行業金融機構主導，而央行推動成立的小額貸款公司因為股東背景問題被排斥于銀監會的監管之外。

2007年年末推出了一種妥協機制，小額貸款公司被允許按照銀監會相關政策要求，本著自愿原則，改建為村鎮銀行或貸款公司，接受銀監會的審慎監管。然而，貸款公司由銀行系全資出資成立，村鎮銀行第一大股東必須為銀行系，小額貸款公司的改建意味著原先股東必須放棄控股權，因此真正走上改建道路的小額貸款公司并不多見。

監管責任下放、改制激勵不足，小貸夾縫中生存

2008年5月，銀監會、央行發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》(銀監發〔2008〕23號)確認小額貸款公司監管的整體框架，聚焦在兩點：

第一，審批權交由地方主管部門。小額貸款公司是人民銀行試點出來的，但人民銀行的微觀監管權早已逐步挪給三會，而銀監會對于農村小額貸款組織的存在形式則有不同思路。基于這一背景，《指導意見》明確，“有愿意承擔其風險處置責任的主管部門，可在本省(區、市)的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點”。這一點秉持了“誰批復，誰負責”的原則，將監管責任下到地方。從具體實踐而言，地方政府將小額貸款公司的批復和監管交由先前主要負責協調當地一行三會分支機構的金融辦系統，省級金融辦擁有最終的批復權。

《指導意見》規定小額貸款公司的“組織形式為有限責任公司或股份有限公司”，而“有限責任公司的注冊資本不得低于500萬元，股份有限公司的注冊資本不得低于1000萬元”，要求并不高。而出于風險防范，地方金融辦一般規定發起設立小額貸款公司的最低實繳注冊資金門檻，各地差異較大。東部發達地區門檻偏高，一般設定在1-2億左右，而中西部欠發達地區門檻偏低，有設定在3000―5000萬的?！吨笇б庖姟芬幎ā皢我蛔匀蝗?、企業法人、其他社會組織及其關聯方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%”，但在各地的實踐中看，單一股東全資的小額貸款公司也不少見，這一條并未得到有力執行。整體看，由于審批權在地方政府手中，小額貸款公司的準入門檻由地方政府主導，《指導意見》的相關政策并未得到充分貫徹。

第二，資金來源和資金投向。根據《指導意見》，小額貸款公司的資金來源“主要為股東繳納的資本金、捐贈資金以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金。但融入資金余額不得超過資本凈額的50%”，資金運用方面要求小額貸款公司發放貸款堅持“小額、分散”的原則，設定“同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%。在此標準內，可以參考小額貸款公司所在地經濟狀況和人均GDP水平，制定最高貸款額度限制?！薄吨笇б庖姟凡⑽疵鞔_小額貸款公司只能在本省開展業務，但由于規定“ 凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本?。▍^、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點?！睆木邆滹L險處置責任承擔能力的角度出發，各省試點的小額貸款公司大多只能在本省開展業務。就放貸利率，《指導意見》規定“小額貸款公司按照市場化原則進行經營，貸款利率上限放開，但不得超過司法部門規定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準利率的0.9倍，具體浮動幅度按照市場原則自主確定”。

一些地方政府基于小額貸款公司融資困難的情況，試圖為小額貸款公司融資松綁，但受限于銀行條線管理，無法在銀行融入資金方面有所突破。一些地方政府抓住《指導意見》中關于融資限制的“主要”一字，積極為小額貸款公司尋找其他“非主要”的融資渠道，即鼓勵小額貸款公司通過私募債、小額貸款資產收益權轉讓等多種方式融資。但這類融資方式面臨的問題一是市場對手方比較局限，二是融資成本居高不下，盡管部分地方政府對于傳統小貸本土監管辦法的融資杠桿予以放大到2倍，但是大多數小額貸款公司面臨的尷尬在于銀監會所允許的1.5倍杠桿甚至都沒有用完。就貸款集中度而言，傳統小貸面臨的是不小額分散無法解決風險問題、不提高單筆貸款授信無法解決收益覆蓋成本問題，基于風險是滯后的、收益是現實的考量，部分省市放寬了對于小額貸款公司貸款集中度的限制，將單一客戶貸款余額限制在小額貸款公司凈資產的10%以內。