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■本報記者 張智 北京報道

時至年末，財政部再次措辭嚴厲地發文問責地方違規舉債。

2017年12月27日至28日召開的全國財政工作會議再次明確指出，堅持加強地方政府債務管理，初步形成地方政府債務監督管理制度框架和風險防控體系，增強財政可持續性。要打好防范化解重大風險攻堅戰，重點是有效防控地方政府債務風險，堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。

盡管從2017年初開始，財政部措辭嚴厲地點名批評地方政府已經不止一次，但違規舉債屢禁不止。

2017年12月22日，財政部對外通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規舉債擔保問題，除責令限期整改，還對71名相關責任人進行了不同程度的處分。

近日，審計署網站公布《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》（下稱《報告》），不僅首次揭露地方政府違法違規舉債的四大主要原因，更重要的是，報告明確，要穩妥化解存量隱性債務，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

“中央明確了不為地方兜底，這個信號非常重要，能夠在很大程度上遏制地方的違規舉債沖動。”全國人大財經委員會副主任辜勝阻表示。

事實上，地方政府債務問題是防范化解財政風險的重要一環。

剛剛閉幕的中央經濟工作會議明確，在保持積極的財政政策取向不變的前提下，切實加強地方政府債務管理，將是2018年經濟工作的一項重要任務。

“地方隱性債務問題存在多個責任主體，包括地方政府、金融機構等，地方債的改革要讓全社會形成共識，有必要多個部門齊抓共管。”上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮表示。

嚴查違規

這已經不是財政部第一次措辭嚴厲地點名批評地方政府了。

2017年1月初，財政部曾分別致函內蒙古自治區、河南、重慶、四川等幾個地方政府及商務部、銀監會兩個部委，依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為，并依法處理個別企業和金融機構違法違規行為，“要求嚴肅問責，并按照《中華人民共和國預算法》的有關規定，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理”，并將結果于2月3日前反饋給財政部。

多次點名卻屢禁不止，個別地方政府通過融資平臺公司等方式違法違規或變相舉債，已經成為極大的隱患，風險不容忽視。

《報告》顯示，一些地方黨政領導干部政績觀不正確。有的地方過度舉債謀“政績”，超出財力鋪攤子，無序舉債搞建設；有些地方和部門審核基礎設施建設項目把關不嚴，對舉債建設項目現金流評估不夠，對項目市場前景和經濟效益測算不科學，沒有充分考慮地方政府的還款能力，存在風險隱患。

早在2014年，國務院便發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（即“43號文”），其中規定地方政府不能再通過融資平臺舉債。換而言之，在此之后地方融資平臺的新增債務都不再屬于政府債務，地方政府不再承擔償還或者救助的責任。但在2015年之后，依然有不少地方政府繼續通過融資平臺借債。剛性兌付之下，債務違約風險被大大地忽視了。

不能否認，一些金融機構在其中起到推波助瀾的作用。《報告》指出，有些金融機構認為地方政府不會破產也不敢破產，存在財政兜底的“幻覺”，加上政府背景項目融資規模大、利率彈性小，容易快速提升單位經營業績和個人績效，對這類項目趨之若鶩，導致沒有按照市場化原則嚴格評估政府背景項目風險，放松風險管控要求，大量違規提供融資。

此外，不規范的PPP項目、政府投融資基金、政府購買服務等也是變相舉債的深水區。

據了解，部分地方政府資金來源渠道過于單一，同時政績壓力又比較大，存在財力與保增長任務不匹配的情況，是造成地方違法違規舉債頻繁的歷史因素。《報告》認為要開好地方政府規范舉債融資的“前門”，同時堵住“后門”，嚴厲查處個別地方政府繼續通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，并且研究出臺終身問責、倒查責任制度辦法，打造地方債風險管理“全鏈條”。

“從根源上看，地方債務風險需要培育和完善地方政府的自律機制。既要做到嚴格依法辦事，也必須做到違法必究。不依靠一個真正有約束力的制度作支撐，單純指望地方自我加強道德約束是不現實的。”鄭春榮指出。

防風險不容忽視

作為防風險的重要一環，地方債問題引起了中央的重點關注。

2017年的中央經濟工作會議將防風險列為三大攻堅戰之一。就目前而言，高企的地方債務問題愈發嚴峻。2017年7月，中財辦官員明確將地方債務列為中國經濟發展中需要警惕的五頭“灰犀牛”之一。此外，審計署和財政部也多次通報地方政府違規舉債的情況。

據了解，地方政府的投資多偏向于鐵路、公路、機場等重大基礎設施建設項目和農村水、 電、路等民生工程和基礎設施項目，財務回報率普遍較低。業內人士指出，現在地方債務問題一方面是欠發達地區的債務/GDP比例更高，但這些地區的債務償還能力卻更弱。

“尤其是西部省區，固定資產投資超過GDP規模的現象普遍出現，特別是在西北地區，很多債券投資，固定資產投資。這20多年來超強力度轉移支付之后，事實上預期回報率是很成問題的。在這種情況下，地方債市場可能需要對西部那些省區給予更多的警惕。”商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育表示。

遏制地方政府舉債投資的沖動，從長遠來看有利于降低城投債的系統性風險。《報告》透露，財政部將建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。

事實上，進入2017年，地方債監管態勢更加嚴厲。7月份，全國金融工作會議明確提出，地方黨委和政府官員要樹立正確的政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。這正是按照財政部針對防范化解地方債務風險的思路進行的。

下一步，財政部將堅決遏制隱性債務增量，管控好新增項目融資的金融“閘門”。強化中央企業債務融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債；積極穩妥化解存量隱性債務。堅持中央不救助原則，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”；開好地方政府規范舉債融資的“前門”；穩步推動融資平臺公司市場化轉型；健全監督問責機制，將研究出臺地方債終身問責、倒查責任制度，堅決查處問責違法違規行為；建立健全長效管理機制。

責任編輯：李明徽；主編：公培佳