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近期召開的全國金融工作會議提出壓實地方金融監管責任，加強監管問責，要求地方政府在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任，并決定設立國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金融委”），以加強金融監管協調、補齊監管短板。這為強化地方金融監管，完善監管體制指明了方向。

在此背景下，如何有效統籌和調動中央和地方兩個積極性，構建符合區域性風險防范、金融消費者保護以及實體經濟發展需要的地方金融監管模式，是當前迫切需要解決的現實問題。

地方金融監管體系概況

金融是現代經濟的核心，良好的金融監管是保證金融與經濟穩定運行的關鍵因素。20世紀90年代以來，隨著金融市場的深化發展及金融機構的迅猛擴張，我國在金融管理上經歷了由人民銀行大一統監管模式到現行分業監管模式的轉變，并且逐漸呈現出由中央單一監管模式向中央主導、地方輔助的雙層監管模式轉變的趨勢。

1992年，中國證券監督管理委員會(簡稱證監會)成立，依法對證券市場進行監管，標志著我國開始向金融分業監管體制轉向。1998年，中國保險監督管理委員會(簡稱保監會)成立，對保險業進行監督管理，金融分業監管體制進一步得到確立。2003年，中國銀行業監督管理委員會(簡稱銀監會)正式成立，標志著我國正式形成了以“一行三會”為監管主體的中央垂直金融監管體制，其中人民銀行負責貨幣政策制定等宏觀調控工作并對部分金融市場進行管理，銀監會、證監會和保監會則負責對銀行、證券及保險實施分業監管。在此單一監管模式下，并未對地方金融監管做出專門安排，金融監管屬于中央事權范疇。

隨著近年來我國在經濟金融領域的改革不斷深化，大量地方性金融機構如雨后春筍般涌現，各地的民間金融活動也日益活躍，在滿足地方經濟主體的投融資需求、促進基礎設施建設以及推動地方經濟增長方面發揮著越來越重要的作用，但同時其潛在金融風險也有所抬頭。由于中央垂直監管難以對游離于銀證保體系之外的地方金融（指小額貸款公司、融資擔保公司、地方資產管理公司、融資租賃企業等地方性金融機構及非持牌的地方金融活動，等）進行直接管理，出于有效應對地方金融快速擴張及金融風險漸進暴露局面的考慮，中央逐漸將地方金融監管職能及風險處置責任交由地方政府承擔。各級地方政府順勢而為，紛紛主動設立金融辦（或金融局）對地方金融進行監督管理，并逐漸賦予其更大的職權。自上海市于2002年9月在全國率先設立金融辦以來，目前全國已有31個省及直轄市政府成立了這一機構，并且其組織架構逐漸下沉到縣市級政府，金融辦的功能也由最初單一的議事協調慢慢擴展到兼具監管協調、風險處置、規劃制定等多項職責。這些均標志著我國地方金融管理模式的初具雛形，以及單一監管模式向雙層監管模式的漸進轉變。

地方金融監管存在的問題

近年來，部分區域地方金融發展混亂，政府干預金融、非法集資、債務鏈條斷裂等金融亂象及風險事件時有發生，區域性風險隱患突出，反映出現行地方金融監管體制仍存在嚴重短板。

第一，監管界限模糊，存在嚴重監管分割。我國金融管理體制雖然在從中央單一監管模式逐漸向雙層監管模式過渡，但是該種轉變乃是基于實踐的發展需要而形成，并不存在相應法律法規或中央指導意見對此作出統一規劃，進而對中央與地方間的金融監管界限做出明確劃分。金融監管界限的模糊造成了理論及現實中對地方金融管理邊界的爭議，導致監管重疊和監管真空并存。例如，按照國務院關于農村信用社的改革方案，農村信用社的管理交由地方政府負責，但由于農村信用社為存款類金融機構，其同時接受中國銀監會實施的金融監管，雙方職責的劃分不清易造成重復管理。

同時，我國目前并未建立縱向的金融監管協調機制，受中央與地方各自的監管半徑所限，實質上已經形成了兩個割裂的監管空間，中央對地方難以進行有效的監管指導并及時獲取有效的地方金融信息，這使得雙方間難以進行有效的分工協作，并可能導致監管政策的制定難以做到最優化。

第二，職能定位不清，重發展輕監管。由于目前國家層面對于地方金融監管尚無明確的法律規定或統一要求，各地方政府開展金融監管工作往往從自身實際考慮出發，導致各地的金融辦具有不同的職責定位，并且絕大多數金融辦都同時擁有促進金融發展及進行監督管理這兩項具有明顯利益沖突的職能。地方金融辦作為地方政府的組成部分，在地方政府“以GDP為綱”政績觀的驅動下，往往將扶持金融機構發展、吸引資本流入、提高融資規模等能夠帶來短期經濟利益的事項作為優先任務，甚至為達目標干預金融機構的正常經營，而防范金融風險、維護金融穩定等核心職責卻被置于次要地位或被忽略。職責定位的偏頗及行為目標的異化不可避免地導致地方金融行業的無序發展及金融風險的不斷積累，埋下區域性風險爆發的隱患

第三，監管職能分散，未實現統一管理。目前大部分省份并未對地方金融實現統一歸口管理，監管職能分散于多個政府職能部門。如一些地方的金融辦對小額貸款公司進行監管，融資擔保公司由地方經信委或中小企業局負責監管，融資租賃企業及典當行的監管則由商務廳負責，而民間金融、互聯網金融等領域則處于監管盲區。此種政出多門的體制安排存在著監管主體繁多、監管邊界不清、監管職責交叉等一系列問題，導致部門間互相推諉，難以形成監管合力，既提高了監管成本，又降低了監管效率。

第四，監管能力不足，難以有效履職。同地方金融機構及金融活動的迅猛發展相比，大部分地區金融監管能力的建設則大為滯后。在人員配置上，省級金融辦工作人員一般只有幾十名，而市級及以下的金融辦往往只配備個位數的工作人員，且多數人員缺乏金融管理從業所需的知識儲備及實踐經驗，日常工作僅僅停留在行政管理、公文處理等層面。在監管手段上，地方金融辦普遍只注重事前審批，而忽視對于日常經營的持續監管，同時開展非現場監測及現場檢查所需的信息資源及監管技術也尚未建設到位。監管能力的不足導致其難以進行有效履職，對金融風險進行及時識別及處置。

完善地方金融監管的建議

新近設立的國務院“金融委”作為我國最高層級的金融監管統籌和協調機構，可以在加強中央、地方間的監管協調，消除監管分割等方面發揮重要的作用。具體而言，在“金融委”的架構下，對強化及重構地方金融監管體系可考慮做出如下安排：

第一，強化中央統籌，促進監管協同。在成員構成方面，納入地方金融管理部門。金融委在成員構成方面應具有廣泛的代表性，不僅應涵蓋中央金融監管、貨幣及財政主管部門等，還應將部分地方金融管理部門納入其中。此種安排客觀上有利于消除中央及地方間的信息不對稱，加強監管統籌及協調，并能夠保障金融委能夠在宏觀、中觀和微觀等多個維度上獲取充分的信息及數據，以監測各個金融領域的風險狀況。鑒于我國幅員遼闊且各地間經濟金融發展程度差異較大，金融委可納入3個地方金融管理部門，其分別為東、中、西部的代表。在地方成員任期及權責方面，可借鑒美國金融穩定監管委員會的運作經驗，對其設置兩年的固定任期并在期限屆滿后進行改選；同時考慮到金融管理主要是中央事權這一前提，地方成員在金融委具有參與會議討論、提出政策建議等多項職權，但在事項決策方面不具有投票權。

建立日常協作機制。一方面，金融委可牽頭建立中央與地方之間的日常協作機制，加強雙方間的信息溝通與共享，并在日常監管、風險處置、金融消費者保護等方面加強分工協作。另一方面，此種協作機制應延伸到地方金融辦與“一行三會”派出機構層面，以在區域性風險防范及處置方面形成監管合力。

第二，加強監管指導，推進統一規則建設。全國金融工作會議提出地方金融管理應按照中央統一規則進行，這就涉及到相應規則的制定及完善。金融委可主要從以下兩方面推動相應規則的建立：

關于地方金融管理部門，應制定統一的規章制度規范地方金融辦的監管行為。首先，應明確金融辦的職責定位，明確授權其對地方金融進行統一管理，重點強化其監管及執法檢查職能，同時逐步剝離金融發展職能，避免內在利益沖突；其次，規范地方金融辦的名稱、級別、人員編制、組織架構等事宜，建議將現有的地方金融服務辦公室或金融發展服務辦公室等名稱統一更改成地方金融監督管理辦公室（地方金融監督管理局），以突出其監督管理的核心職責定位，堅持監管姓“監”，同時充實各級人員編制并完善組織架構；最后，明確地方金融管理的界限，小額貸款公司、融資擔保公司、融資租賃企業、地方資產管理公司、區域股權市場、典當行、商業保理公司這7類機構由地方進行審批并負責后續監管，同時還應將網絡借貸信息中介機構（P2P）、農村資金互助合作社、各類地方性交易所及其他形式的互聯網金融、民間金融活動全面納入監管范圍。

關于業務監督管理，針對不同類型的地方性金融機構或金融活動，應加快制定統一的監管規則，并加強對于地方的監管指導。雖然目前我國已經出臺了《融資擔保公司監督管理條例》《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》《融資租賃企業監督管理辦法》等多項監管規定，但是上述規定法律層級不一、制定主體各異、內容側重不同，并且尚未完全覆蓋各類地方性金融機構（如目前尚無針對地方資產管理公司的監管規定），可能導致在實際執行中遇到困擾。鑒于此，金融委應在地方金融監管規制建設方面加強統籌及協調，明確部門責任分工，統一監管標準，填補監管空白。

第三，從功能監管入手，以行為監管為主。此次召開的全國金融工作會議提出要加強功能監管，同時更加重視行為監管，這為地方金融監管方式的改革及完善指明了方向。地方金融監管應堅持功能監管視角，將轄內行使金融功能的機構或業務活動均納入監管范圍，避免出現機構監管視角下的監管真空。同時由于地方性金融機構存在著不吸收公眾存款、業務規模較小、業務范圍限定、與其他金融機構關聯度較低等特點，故其不具備較強的風險外溢性及風險傳染性，傳統的審慎監管并非是十分合適的監管方式。在現實中，近年來地方金融風險及金融亂象也集中體現為違法違規行為，地方性金融機構違規參與民間金融活動、亂辦金融、無照經營、非法集資、金融詐騙等風險事件屢有發生，這反映出地方金融經營行為的混亂及市場秩序的缺失，因此對地方金融的監管重點應轉向其經營行為，通過實施強有力的行為監管確保其經營行為守法合規，營造公平、透明及有序的金融市場環境并保護金融消費者合法權益。

第四，加強監管問責，確保守土有責。金融委應建立對于地方金融管理部門的問責機制，壓實地方監管責任。既要避免地方金融管理權被濫用或干預，同時還應確保其能夠堅決整治金融亂象，及時有效識別和化解風險，切實承擔并履行風險處置及非法集資防范的第一責任，堅決守住不發生區域性風險、群體性事件的底線。對于履職不力、嚴重失職瀆職的，金融委應對失職部門及其相關責任人進行嚴格問責。