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本報記者 張智 兩會報道

全國人大代表、上海財經大學公共經濟與管理學院院長劉小兵今年提交了一份關于制定《中華人民共和國財政法》的議案。

作為財政學家，也是國家稅務改革重要參與者，劉小兵發現，盡管財政是國家治理的基礎和重要支柱，我國也根據憲法制定了一些財政法律，但從總體上來看，財政立法還不夠完善和不成體系，財政在發揮其國家治理的基礎和支柱作用時容易產生一些問題，包括財政規模過度擴張，政府包攬的范圍過大而使得經濟失去活力；在權力缺乏法律約束的情況下，腐敗發生的可能性大為增加。此外，由于立法是一個社會各方取得共識和相互協調的過程，在法律缺失的情況下財政的效率和公平都會受到很大的影響。

因此，他建議制定《中華人民共和國財政法》。

據介紹，目前，財政立法尚未覆蓋全部財政資金。

財政資金是屬于社會公眾共同所有并授權或委托政府使用、支配和管理的資金。我國目前財政立法中涉及到的財政資金包含一般公共資金、專項政府性資金、社會保險資金和政府集中的國有資本經營性資金，也就是我國預算法所說的“四本帳”。

但這四本帳并未包含所有的財政資金。

劉小兵在建議中表示，“四本帳”之外的財政資金主要有財政專戶存儲收支所形成的資金、未納入政府性基金預算的各種政府管理的基金和未集中的用于經營性用途的資金。盡管這些資金目前不在法定的財政報告體系中，但規模相當大。例如，住房公積金、全國社保理事會管理的基金等一些具有較大體量的基金以及用于投資經營活動的國有資本經營資金絕大部分都不在人大立法所覆蓋的范圍內。

此外，財政立法僅涉及收支而未涉及資產處置。

一般來說，財政資金的形態可以流量和存量來考察，流量即財政收入和支出，存量即財政的資產和負債。目前，我國的財政立法僅局限于財政資金的流量方面。我國現有的稅法是針對收入的，預算法則針對支出。對于財政資金存量方面的資產處置權，我國財政法律從未涉及，現狀是資產處置完全由行政部門或相關管理機構決定。由于資產的處置，包括用途的變更、置換、轉讓、重組對資產的性質和價值會產生很大的影響，因此它必定是健全的財政管理的重要一環，在法律上需要明確權限的劃分。

從收入方面來說，稅收法定在我國法律上已經明確。但除了稅收之外的其他收入方式，例如行政事業收費、基金收費、專項收費、社會保險繳款以及一些公共事業的政府定價目前在法定范圍之外。這意味著我國現有的財政收支立法尚存空白。從支出方面來看，我國的預算法將一般公共支出、政府性基金支出納入了人大審批的范圍，但對社會保險以及經營性支出的權限上尚無相應的約束性法律，目前由行政部門全權決定。

在劉小兵看來，財政資金有各種不同用途，其管理方式因其性質有所不同，法定權責關系也應有所不同。哪些事情需要通過立法部門來決定，那些事情可以授權行政部門來決定，可以按不同類別做出具體的法律安排，但無論如何都需要有明確的法律的規定。

財政立法是國際上通行的做法。為了完善我國財政立法，劉小兵建議，鑒于《財政法》在整個財政法律體系中的基礎性和統領性作用，建議全國人大及其常委會將《財政法》的立法工作盡快提上議事日程，為在2020年我國基本建成法治政府做出應有的貢獻。

同時，《財政法》應涵蓋所有的政府資金。將公共資金按其用途的性質分成不同的基金，所有的公共資金都必須包含在這些基金中，不允許存法外資金；應規定所有基金的收入、支出、資產、負債狀況都要納入法定的財政報告體系，定期向人大報告，做到公開透明；應明確財政收入的權限，除稅收法定之外，下述收入的立項和標準應通過人大審批：行政性收費和罰款；具有壟斷性的，收費標準不受到競爭制約的事業收費；各項具有強制性的政府性基金收費；具有強制性的社會保險基金的繳款；具有壟斷性質的國有企業產品或服務的政府定價；應明確財政支出的權限，一般公共支出、政府性基金支出、各項社會保險基金支出、集中性的國有資本經營預算支出或支出標準應通過人大審：。國有企業的經營活動支出由企業自主決定，但一級政府所屬的國有企業作為一個整體，重大投資項目支出，經營管理者的薪酬標準，企業的一般管理支出規模應受人大審批的制約。

不僅如此，《財政法》還應明確資產負債處置的權限，下述事項應通過人大的審批：用于非經營性活動的所有借債和融資；經營性活動的重大的融資事項；重大的資產用途變更；重大的資產重組；重大的資產置換和轉讓；重大的資產損失和贈與。對于不同級次和不同財政狀況的政府以及不同性質的公共基金，“重大”的界定標準會有所不同，如何確定“重大”在立法上可以根據各種具體情況做更細致的考慮。

責任編輯：徐蕓茜 主編：陳巖鵬