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最近美國(guó)金融監(jiān)管層頻頻換人，除了美聯(lián)儲(chǔ)主席換屆，另有一個(gè)重量級(jí)的金融監(jiān)管高官：美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局(CFPB)局長(zhǎng)理查德-科德雷(Richard Cordray) 11月16日宣布辭職。消息一公布，便在美國(guó)金融界引發(fā)軒然大波。很多人拍手叫好，也有不少人痛哭流涕。媒體輿論一片嘩然，全部聚焦在其辭職事件和后續(xù)影響上，反而冷落了現(xiàn)任美聯(lián)儲(chǔ)主席耶倫（Janet Yellen）11月20日的辭職聲明。

現(xiàn)任CFPB局長(zhǎng)，理查德-科德雷

特朗普總統(tǒng)上周五24日宣布預(yù)算局長(zhǎng)Mick Mulvaney為代理CFPB局長(zhǎng)，并在這周末發(fā)推文，全面否定CFPB，稱之為一場(chǎng)災(zāi)難，決心改變CFPB現(xiàn)狀。即將卸任的理查德也同時(shí)宣布自己的手下Leandra English為CFPB代理局長(zhǎng)。兩方在誰(shuí)有權(quán)選擇代理CFPB局長(zhǎng)上相持不下，都說(shuō)對(duì)方違法，要告到最高法院，火藥味十足。

讓國(guó)外甚至美國(guó)本土民眾費(fèi)解的是，為何美國(guó)有如此眾多的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，區(qū)區(qū)其中一個(gè)主管離職，何至于滿城風(fēng)雨。局長(zhǎng)居然還挑戰(zhàn)美國(guó)總統(tǒng)。其實(shí)CFPB非同尋常，局長(zhǎng)理查德地位也極其特殊，被稱為美國(guó)消費(fèi)者“沙皇”。美國(guó)金融監(jiān)管由于黨派之爭(zhēng)變成一片低效沉悶的荒漠，但CFPB是監(jiān)管沙漠里開出的一朵奇葩。它的與眾不同讓人無(wú)法忽略其任何風(fēng)吹草動(dòng)，何況是主管辭職這樣驚天動(dòng)地的事。

理查德辭職的背后，是7年來(lái)高潮迭起的美國(guó)金融監(jiān)管宮斗戲的一個(gè)小結(jié)局。他的辭職引發(fā)CFPB未來(lái)誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，走向何方，是否被削減權(quán)利等諸多未知數(shù)，特別是CFPB最近頒布的現(xiàn)金貸監(jiān)管法案是否能順利執(zhí)行，這些變數(shù)將在美國(guó)金融界掀起更大的波瀾，牽動(dòng)著美國(guó)金融各方的神經(jīng)。  

亂世出英雄

這場(chǎng)宮斗戲的起源，要從2008年金融風(fēng)暴說(shuō)起。

深刻反思金融危機(jī)的慘痛教訓(xùn)后，美國(guó)認(rèn)為：除了華爾街的金融機(jī)構(gòu)需要改變外，金融消費(fèi)者保護(hù)體系也應(yīng)整合和變革。原有的各種監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖已覆蓋了整個(gè)金融體系，但它們的重點(diǎn)在保障金融機(jī)構(gòu)及金融體系的安全性和穩(wěn)健性而非消費(fèi)者保護(hù)。任何保護(hù)金融消費(fèi)者的舉措具體實(shí)施起來(lái)都效率低下，成本極高，消費(fèi)者金融保護(hù)成為一句空話。缺乏完善的消費(fèi)者金融保護(hù)，是造成金融體系崩潰的重要原因。而金融危機(jī)的大部分后果，又反過(guò)來(lái)由金融消費(fèi)者來(lái)承擔(dān)， 因此金融消費(fèi)者保護(hù)改革勢(shì)在必行。

2017年總統(tǒng)奧巴馬簽署《多德-弗蘭克》

在多方博弈下，美國(guó)最終通過(guò)著名的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》法案，于2010年7月21日由時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。它是自20世紀(jì)30年代以來(lái)美國(guó)第一項(xiàng)最全面的金融監(jiān)管改革法案。該法案直接用消費(fèi)者保護(hù)命名，可見(jiàn)對(duì)此的重視。該法案的三大核心內(nèi)容之一，便是設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局，全面保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。

承載各界的厚望，肩負(fù)法案賦予的神圣歷史使命，CFPB在亂世中橫空出世，開啟撥亂反正，力挽狂瀾的一段歷史。

金融監(jiān)管的尚方寶劍

CFPB的誕生并非一帆風(fēng)順。作為藍(lán)領(lǐng)階層代表的民主黨全力支持CFBP,而華爾街支持的共和黨則全力反對(duì)和阻撓。當(dāng)時(shí)民主黨如日中天，民主黨的奧巴馬剛剛上任美國(guó)總統(tǒng)，國(guó)會(huì)中民主黨也占據(jù)了大多數(shù)席位。在天時(shí)地利人和的大好條件下，民主黨苦心經(jīng)營(yíng)，一手促成了CFPB的誕生。不僅如此，民主黨還使出渾身解數(shù)，傳給CFPB三大絕招：

第一招，松綁CFPB經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)。美國(guó)國(guó)會(huì)之所以能夠成為三權(quán)鼎力中的一權(quán)，最大的制衡在于其擁有國(guó)家經(jīng)費(fèi)的預(yù)算撥款權(quán)：大到總統(tǒng)，小到聯(lián)邦基層職員，甚至軍費(fèi)開支，所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和人員的財(cái)務(wù)大權(quán)，都掌握在國(guó)會(huì)手里。毫不夸張地說(shuō)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)是國(guó)會(huì)賴以發(fā)揮監(jiān)督制衡作用的根本。 然而，為了不受國(guó)會(huì)黨派之爭(zhēng)的影響，新成立的CFPB經(jīng)費(fèi)預(yù)算則不需要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)撥款程序，而是直接走綠色通道，每年5億美元通過(guò)美聯(lián)儲(chǔ)撥款。能夠在預(yù)算上“獲此殊榮”的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，除了美聯(lián)儲(chǔ)(作為央行有保持貨幣政策獨(dú)立性的必要)外，其他屈指可數(shù)。包括美國(guó)證監(jiān)會(huì)(SEC)、聯(lián)邦貿(mào)易管理委員會(huì)(FTC)，甚至國(guó)防部需要撥款時(shí)都要看國(guó)會(huì)臉色。CFPB獲得財(cái)務(wù)上的自由，監(jiān)管的獨(dú)立性大增。這讓其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)看紅了眼，也讓CFPB矛頭指向的金融機(jī)構(gòu)欲哭無(wú)淚：它們無(wú)法再通過(guò)政治游說(shuō)集團(tuán)，影響國(guó)會(huì)從而間接左右CFPB的決策。

第二招，單一領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制。CFPB的獨(dú)立預(yù)算擺脫了外部干擾，由此招來(lái)其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的羨慕和嫉妒，而其獨(dú)特的內(nèi)部組織架構(gòu)連美聯(lián)儲(chǔ)都不得不眼紅。眾所周知，美國(guó)立國(guó)以民主為本，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置推崇相互制衡原則。因此絕大部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策，都是集體領(lǐng)導(dǎo)投票制。比如在美聯(lián)儲(chǔ)的組織設(shè)置中，美聯(lián)儲(chǔ)主席耶倫是名義上的代表，但是真正的決策都是由幾個(gè)美聯(lián)儲(chǔ)委員投票決定。而為了效率，CFPB采用了與眾不同的單一領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制：決策不經(jīng)內(nèi)部討論和投票，局長(zhǎng)權(quán)力幾乎不受內(nèi)部限制。由于權(quán)力極大，CFPB局長(zhǎng)被戲稱為“消費(fèi)者沙皇”。來(lái)自共和黨的反對(duì)者稱CFPB這種另類的“獨(dú)裁”組織結(jié)構(gòu)是民主社會(huì)里“侏羅紀(jì)公園的恐龍”，而正是這只“恐龍”，讓首當(dāng)其沖的金融機(jī)構(gòu)哭瞎了眼：外部無(wú)法影響它，內(nèi)部也無(wú)從制衡它。

第三招，CFPB決策不易否決，局長(zhǎng)不易罷免。根據(jù)《多德.弗蘭克》法案，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）對(duì)CFPB所制定的規(guī)則擁有直接否決權(quán)，但條件極其嚴(yán)苛，需要2/3以上的投票才能通過(guò)。局長(zhǎng)的任命，由總統(tǒng)提名后經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。但是局長(zhǎng)任期5年，期間總統(tǒng)不能輕易罷免，只有其被證明“失職或者瀆職”時(shí)，總統(tǒng)才能啟動(dòng)罷免程序。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人受法律保護(hù)不能輕易被總統(tǒng)罷免的實(shí)屬鳳毛麟角，就連聲名顯赫的美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)局長(zhǎng)，都沒(méi)有這樣的特殊待遇。2017年5月，特朗普就曾使用總統(tǒng)特權(quán)輕而易舉地解雇FBI局長(zhǎng)James Comey。雖然特朗普早想換掉這個(gè)大權(quán)在握的前朝重臣，卻實(shí)在無(wú)從下手。

民主黨主導(dǎo)《多德.弗蘭克》法案，賦予CFPB大量超越監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。CFPB也因此成為美國(guó)金融監(jiān)管中的一把讓消費(fèi)者放心、讓金融機(jī)構(gòu)聞風(fēng)喪膽的尚方寶劍。

來(lái)得波折，走得突然，爭(zhēng)議不斷的沙皇

尚方寶劍權(quán)力極大，因此選擇使用它的人成為關(guān)鍵。民主黨精挑細(xì)選，終于選出時(shí)任俄亥俄州檢察長(zhǎng)的理查德。共和黨由于在反對(duì)《多德.弗蘭克》法案和CFPB設(shè)置上受到民主黨的全面打壓，因此極力阻撓第一任局長(zhǎng)的上任。奧巴馬2011年7月宣布提名理查德出任金融消費(fèi)者保護(hù)局局長(zhǎng)一職，但參議院在當(dāng)年12月對(duì)此進(jìn)行了否決。根據(jù)美國(guó)法律，政府高官的人事任命在參議院程序性投票中至少需要得到60票，而民主黨在參議院中席位不足60席。由于共和黨全力反對(duì)，第一次提名以失敗告終。

奧巴馬不死心，他挖空心思，利用美國(guó)憲法賦予總統(tǒng)的“休會(huì)任命權(quán)”：即在國(guó)會(huì)休會(huì)期間，總統(tǒng)可不經(jīng)參議院認(rèn)可而直接進(jìn)行人事任命。在2012年1月，奧巴馬便伺機(jī)繞過(guò)國(guó)會(huì)宣布理查德為CFPB局長(zhǎng)。國(guó)會(huì)當(dāng)然不認(rèn)賬，但也對(duì)總統(tǒng)的休會(huì)任命無(wú)可奈何，只好拖著任命程序拒絕確認(rèn)局長(zhǎng)職位。理查德干脆先上車后補(bǔ)票，成為有實(shí)無(wú)名的局長(zhǎng)，直到就職一年半后，2013年7月國(guó)會(huì)才以66票對(duì)34票通過(guò)局長(zhǎng)的正式5年任命，任期到2018年7月。

上臺(tái)后，理查德不負(fù)眾望，雷厲風(fēng)行。他帶領(lǐng)新組建的CFPB團(tuán)隊(duì)，在立法執(zhí)法、重罰侵權(quán)行為、叫停對(duì)消費(fèi)者有害的金融產(chǎn)品、消費(fèi)者金融教育普及等方面頻頻出擊，頗有建樹，樹立了極高的威望。

列舉幾個(gè)讓CFPB聲名大振的案件：2016年，富國(guó)銀行因涉嫌虛假開戶，被CFPB重罰1.8億美金；CFPB取消銀行頗為隱蔽的收取存款用戶的賬戶透支費(fèi)；規(guī)范凈化了學(xué)生貸行業(yè)；頒布對(duì)現(xiàn)金貸等短期貸款監(jiān)管法案；提出金融數(shù)據(jù)共享指導(dǎo)意見(jiàn)等等。自從成立以來(lái)，CFPB從金融機(jī)構(gòu)口袋里，為消費(fèi)者挽回了120億美金。因此愛(ài)戴他的人稱他為“美國(guó)有史以來(lái)為消費(fèi)者貢獻(xiàn)最多的官員”，而反對(duì)者諸如特朗普、民主黨和金融機(jī)構(gòu)為主的利益集團(tuán)，則把他看成眼中釘肉中刺，欲除之而后快。

當(dāng)然，CFPB過(guò)于集權(quán)和獨(dú)立、法規(guī)過(guò)于嚴(yán)苛給金融機(jī)構(gòu)造成過(guò)多的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，不利金融創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)本身偏向民主黨派的非中立性， 也成為反對(duì)者詬病的把柄，但因?yàn)镃FPB的獨(dú)特預(yù)算、組織架構(gòu)和任免程序，令所有反對(duì)者對(duì)它卻無(wú)可奈何。   

風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)，2016年美國(guó)政壇發(fā)生翻天覆地的變化，特朗普意外上臺(tái)，共和黨全面掌握國(guó)會(huì)，并逐步修改《多德.弗蘭克》金融法案，全面放寬金融監(jiān)管。

春江水暖鴨先知，理查德和其領(lǐng)導(dǎo)下的CFPB感受到多方阻力，以及政黨輪替而傳來(lái)的陣陣寒意。最典型的莫過(guò)于CFPB提出關(guān)于金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者仲裁條款的改革。從2015年開始，CFPB研究消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)協(xié)議里的仲裁條款。這個(gè)仲裁條款表面公平，實(shí)際上對(duì)大機(jī)構(gòu)有利。根據(jù)CFPB的研究，這樣的條款阻礙90%消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的提出集體訴訟。因此CFPB在2017年提出新的有利于消費(fèi)者的仲裁條款規(guī)定，但是這次共和黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)會(huì)參議院和眾議院集體反對(duì)，并和總統(tǒng)一起合力在今年11月否決并取消了這個(gè)規(guī)定。

不僅是特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)和共和黨下的國(guó)會(huì)對(duì)CFPB設(shè)置重重阻撓，連一向獨(dú)立的法院也加入反對(duì)行列。美國(guó)最高法院開始考慮對(duì)CFPB的單一領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的組織架構(gòu)是否違反憲法展開司法調(diào)查。

在如此嚴(yán)峻的環(huán)境中，理查德在任期未滿而主動(dòng)辭職。就像他在11月16日公布離職的郵件上說(shuō)的，美國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)發(fā)生“實(shí)質(zhì)性和永久的改善”，他希望新任局長(zhǎng)能看到CFPB的價(jià)值和意義，未來(lái)雖然可能采取不同的方式，但是希望新局長(zhǎng)的最終目的都和他一樣，是為了改善美國(guó)經(jīng)濟(jì)，為國(guó)效力。

CFPB風(fēng)雨飄搖，波及對(duì)現(xiàn)金貸監(jiān)管

CFPB局長(zhǎng)辭職消息一出，共和黨人奔走相告，金融機(jī)構(gòu)欣喜若狂，而民主黨人卻扼腕嘆息，消費(fèi)者保護(hù)組織更是哭天搶地。

特朗普一時(shí)找不到合適的新任局長(zhǎng)人選，在過(guò)渡期間會(huì)指派代理局長(zhǎng)。根據(jù)美國(guó)法案規(guī)定，只能由議會(huì)已經(jīng)認(rèn)可的政府官員來(lái)?yè)?dān)任代理局長(zhǎng)，因此特朗普最終選定預(yù)算局長(zhǎng)Mick Mulvaney。Mick都是共和黨人，曾經(jīng)極力反對(duì)CFPB，公開說(shuō)CFPB是個(gè)“惡心和可悲的笑話（a sick,sad joke)"。共和黨也緊鑼密鼓物色黨內(nèi)合適人選當(dāng)上正式局長(zhǎng)，想讓自己人掌管如此獨(dú)特而重要的機(jī)構(gòu)。民主黨公開放話，發(fā)誓采取一切措施，抵制特朗普總統(tǒng)安排親金融機(jī)構(gòu)的人士坐上CFPB局長(zhǎng)的寶座。

一個(gè)月前通過(guò)的現(xiàn)金貸監(jiān)管法案是CFPB最新的杰作，也是理查德離任前留下的寶貴成果。CFPB經(jīng)過(guò)5年的研究，收集1百萬(wàn)多份各方面的建議，經(jīng)過(guò)極其艱難的推動(dòng)最后才產(chǎn)生這份1960頁(yè)的現(xiàn)金貸監(jiān)管法案。該法案目的在于杜絕現(xiàn)金貸給借款人設(shè)下債務(wù)陷阱，嚴(yán)格規(guī)定現(xiàn)金貸只能放貸給有能力償還者，并且全面和系統(tǒng)地限定現(xiàn)金貸如何界定借款人是否有能力償還的標(biāo)準(zhǔn)。

這份法案遭到現(xiàn)金貸企業(yè)的集體反對(duì)，不過(guò)鑒于法案將于2019年7月生效，因此反對(duì)方有很長(zhǎng)時(shí)間可以影響法案最后的執(zhí)行。特別是理查德突然辭職，CFPB前途未仆，不出意外親華爾街的共和黨人掌管CFPB，現(xiàn)金貸法案未來(lái)恐怕生變。

CFPB風(fēng)起云涌的背后，是不同利益團(tuán)體的激烈博弈，也有兩黨實(shí)力的角逐，還有不同理論學(xué)派對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“大政府”和“小政府”的不同立場(chǎng)和主張。

現(xiàn)任局長(zhǎng)辭職，代理局長(zhǎng)人選引發(fā)新一輪爭(zhēng)鋒，新局長(zhǎng)尚未確定，國(guó)會(huì)開始討論是否收回CFPB的獨(dú)立預(yù)算權(quán)，法院研究CFPB是否組織違憲，這一切置CFPB于漩渦中心，風(fēng)雨飄搖。未來(lái)關(guān)于新局長(zhǎng)和CFPB的改革，將會(huì)成為美國(guó)政壇各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，必定好戲連連。

“看戲不嫌事大”，對(duì)于我們這些身處漩渦之外的吃瓜群眾，權(quán)當(dāng)看場(chǎng)金融版的“宮斗戲”。但是外行看熱鬧，內(nèi)行看門道，美國(guó)在保護(hù)金融消費(fèi)者方面的跌宕起伏的探索，給我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)專家學(xué)者留下深刻印象，在不同場(chǎng)合，CFPB的案例屢被國(guó)人提及。尤其是最近，國(guó)內(nèi)現(xiàn)金貸處于輿論的風(fēng)口浪尖上，很多人把目光投向CFPB最新出臺(tái)的現(xiàn)金貸監(jiān)管辦法。

值得提醒的是，我們研究并參考國(guó)外的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不能不考慮其所處的政治和社會(huì)背景，否則很容易只見(jiàn)樹木不見(jiàn)森林而斷章取義，萬(wàn)一東施效顰，就弄巧成拙了。

【來(lái)源：金評(píng)媒  作者：蔡凱龍】