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本報記者 張智 北京報道

2018年1月1日，備受爭議的美國稅改正式生效。

從美國當?shù)貢r間2017年12月15日，眾議院與參議院就兩方的稅改議案分歧達成一致，形成一份最終稅改議案起，到12月20日，兩院先后投票通過了該最終議案，再到12月22日，備受矚目的最終議案正式提交美國總統(tǒng)簽署生效，成為法律，美國稅改以極快的速度落地。

不過，這部被稱為“史上減稅力度最大”的減稅法案，實際效果存疑。

在國家稅務總局稅收科學研究所副所長黃立新看來，特朗普聲稱它為美國家庭提供了“3.2萬億美元的減稅”。實際上，包括企業(yè)在內(nèi)的所有納稅人減稅總計約為1.5萬億美元。這是由于特朗普只計算了稅改中減稅的部分，而忽略增稅的部分。例如，將標準扣除額翻一番，雖在10年內(nèi)減少了7200億美元的稅收收入，但是取消個人免稅則使稅收增加了1.2萬億美元。

而在上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院院長胡怡建看來，這些減稅效果更多地集中到富人身上，但是要付出降低社會福利的代價。最終效果存疑。

重塑美國競爭力？

這個1000多頁異常復雜的減稅方案中，核心內(nèi)容是降低企業(yè)所得稅、個人所得稅，和對企業(yè)海外利潤大幅減免。美國政府預測，這些減稅政策未來10年將使美國減少約1.45萬億美元(約合人民幣9.5萬億元)的稅收收入。

在普華永道中國稅收政策服務合伙人梅杞成看來，1.45萬億美元的減稅數(shù)據(jù)沒有將由于稅改刺激經(jīng)濟帶來的稅收收入增長考慮在內(nèi)。

相對于現(xiàn)行稅制，最終議案在國內(nèi)企業(yè)/個人稅制、跨境稅制方面均推出了重要的改革舉措。

例如，C型公司的企業(yè)所得稅稅率從“累進稅率，最高稅率35%”變?yōu)榻y(tǒng)一21%，這降低了聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率，與現(xiàn)行州平均所得稅稅率加總后，總稅率與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家約25%的平均水平趨于一致。主要目的之一顯然是為了增強美國對于外資的吸引力；促進美國跨國企業(yè)的資本回流，刺激企業(yè)擴大投資、增加本地就業(yè)崗位。然而，各州的企業(yè)所得稅稅率是否會相應變化還有待進一步發(fā)展，這將會直接影響聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率降低帶來的減稅效果。

“美國是一個非常復雜的經(jīng)濟體，究竟減稅的預期效果何時才會轉(zhuǎn)到實體環(huán)節(jié)，從而進一步推動經(jīng)濟，創(chuàng)造就業(yè)？在此動態(tài)效應下，很難準確預測美國稅改的完整影響。”梅杞成表示。

同時，黃立新發(fā)現(xiàn)，1.45萬億美元減稅是10年累計減稅規(guī)模，而非一年，而且每一年減稅規(guī)模都不太一樣。

比如，根據(jù)美國聯(lián)邦稅收委員會的統(tǒng)計，特朗普減稅方案將在2018年減稅1350億美元，到2019年這一數(shù)字將上升到2800億美元。

此外，如果詳細看特朗普稅改法案，不難發(fā)現(xiàn)法案中并非全是減稅舉措，有部分也會增加一些企業(yè)和個人的稅負。

“公司所得稅稅率雖然降幅較為明顯，高達40%，但由于取消部分稅前扣除優(yōu)惠，以及歷史境外實現(xiàn)利潤由匯還征稅改為視同匯回征稅，從而實際降稅幅度遠小于名義稅率。”胡怡建表示。

事實上，美國將企業(yè)所得稅從原來的15%-35%的累進稅率降至21%的單一稅率，最高稅率的降幅接近一半。這對于原來適用35%稅率的大公司而言固然降稅可觀，所以上述銀行等大公司才會提高員工獎金，加大投資。但是對于原來適用15%稅率的企業(yè)無疑是提高了稅率。

此外，雖然聯(lián)邦層面企業(yè)所得稅稅率大幅降低，但將州稅和地方稅納入考慮后，企業(yè)在美國所承擔的綜合稅負與在中國不相上下。

在梅杞成看來，這也是稅改效應難以被準確預測的另一個原因。

一邊發(fā)紅包，一邊動奶酪

美國個人所得稅是最大稅種，2016年占總稅收比高達40.20%。

不過，此次個人所得稅稅率的降低也相對溫和。美國稅改實質(zhì)為一次結構性的稅制改革，既存在有利于個人、家庭和企業(yè)減輕稅負的條款，也不乏擴大稅基、加重稅負的條款。例如，美國稅改方案在提高個人所得稅扣除額的同時，廢除了每人每年4050美元的年度扣除標準，這就使得這一減稅政策的效果打折扣，并且對于人口較多的家庭，無疑將負擔更多的稅收。

這也和民主黨在參議院的辯論中提出的“83%的減稅將流向1%最富有的人群；而廢除個人購買醫(yī)療保險的強制條款將使1300萬人因稅改而失去醫(yī)療保險”相印證。

“特朗普的減稅法案實質(zhì)上是一方面在給一些人發(fā)紅包、分蛋糕，另一方面卻在動一些人的奶酪。之所以出現(xiàn)這種局面，其實也是美國政府財政支出的剛性和巨額財政赤字的壓力所致。”黃立新表示。

對于其他國家的政府和跨國企業(yè)，可能更為關心和迫切需要面對的是美國稅改中新增的跨境稅制條款。在梅杞成看來，境外利潤匯回稅將影響短期資金流動和匯率；FDII提供的優(yōu)惠稅率相當于是為出口業(yè)務的美國企業(yè)實施減稅，有政府補貼出口之嫌；BEAT相當于是對進口服務、無形資產(chǎn)等增加額外稅收。前述兩項措施將很可能干擾跨境貿(mào)易的秩序，已經(jīng)引起了歐洲部分國家的反響。GILTI的條款針對的內(nèi)容與BEPS行動計劃相似，但也不排除其單方面反避稅措施設計得過于激進，可能與現(xiàn)有國際社會已經(jīng)達成共識的國際稅收規(guī)則有所偏離。

“對跨境所得既有對子公司股息免稅，也有對歷史遺留境外利潤征稅，并對美國公司從境外供應方取得的銷售或服務所得中與知識產(chǎn)權相關的部分，以及大型跨國企業(yè)集團內(nèi)向境外關聯(lián)企業(yè)付款征稅。”胡怡建表示。

經(jīng)濟學家預測，“寬財政”和“緊貨幣”的經(jīng)濟政策組合將加劇赤字擴大，同時讓貿(mào)易失衡問題進一步惡化，特朗普政府縮減貿(mào)易逆差的目標將更難實現(xiàn)，美國與其他國家的貿(mào)易摩擦恐會加劇。

以縮減公共福利為代價

在胡怡建看來，美國減稅法案雖然減輕了稅收負擔，但同時也減少了政府收入來源，從而減少包括居民福利開支在內(nèi)的政府支出，是以減少稅收、增加財政赤字、增加政府債務、減少社會福利為代價。

數(shù)據(jù)顯示，2016年，美國政府債務已高達20.17萬億美元，超過當年GDP的18.56萬億美元，債務占GDP已超越100%，人均負債6.28萬美元。受財政赤字制約，2018年財政在環(huán)保、教育、社保等公共民生福利領域支出均有不同程度削減。

根據(jù)國會預算辦公室（CBO）判斷，取消強制醫(yī)保稅將會導致超過1300萬人缺乏保險，并推動保費平均上漲10%左右。

即使制定美國稅改藍圖的眾議院議長保羅?瑞恩也認為，盡管他贊成預算削減稅收，但是這也需要削減醫(yī)療保險才能平衡預算。所以通過減稅法案：一方面使企業(yè)和個人稅負有所減輕，但低收入群體減稅受益不大；另一方面減稅后政府債務上升使稅收負擔轉(zhuǎn)化為債務負擔，削減財政支出將使主要由中低收入群體享受的公共民生福利相應減少不小。結果是減稅使經(jīng)濟效率有可能提高，但社會公平受到更為嚴重的挑戰(zhàn)。

在胡怡建看來，美國減稅使得富有人士減稅受益遠高于平均受益，減稅受益更多地被高收入群體和大利益集團所分享。

編輯：李明徽